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全面实施黄河流域综合规划 谋求黄河长治久安和流域可持续发展
发布时间:2013/3/26  浏览次数:534 次  来源:皇家金堡娱乐网网址
    黄河是中华民族的母亲河,流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等9省(区),流域面积79.5万平方千米,流域内土地、矿产资源丰富,在国民经济发展的战略布局中具有重要作用。黄河又是一条桀骜不驯、洪水泥沙灾害严重的河流,历史上曾多次给中华民族带来深重灾难。治理黄河历来是治国安邦的大事。人民治黄60多年来,党中央、国务院高度重视黄河的治理开发与管理,1955年全国人大一届二次会议讨论通过了《黄河综合利用规划技术经济报告》,1997年原国家计委、水利部联合组织审查通过了《黄河治理开发规划纲要》,2002年7月国务院批复了《黄河近期重点治理开发规划》。在历次流域规划的引导下,黄河治理开发保护与管理取得了巨大的成就,为促进流域及相关地区经济社会发展提供了重要保障。但黄河“水少、沙多,水沙关系不协调”的基本特点,决定了黄河治理开发的复杂性、长期性、艰巨性。

  一、问题与挑战

  一是防洪防凌形势依然严峻。黄河泥沙问题尚未得到有效解决,下游举世闻名的“二级悬河”态势加剧,洪水泥沙对黄淮海平原的威胁依然存在。黄河下游滩区群众生活生产、经济社会发展与滞洪沉沙矛盾突出,已成为黄河下游治理的瓶颈。宁蒙河段防凌防洪形势严峻,上、中游干流河道治理、主要支流及重点城市防洪工程仍不完善。

  二是水资源供需矛盾尖锐。黄河属于资源性缺水河流,河川径流量仅占全国的2%,却养育着全国12%的人口,灌溉着15%的耕地,支撑着约14%的国内生产总值,现状供水量已超过了黄河水资源的承载能力。随着区域经济的加快发展,水资源供需矛盾更加突出。

  三是黄土高原水土流失防治任务依然艰巨。流域内水土流失面积46.5万平方千米,还有一半以上的水土流失面积没有治理,且水土流失强度大,自然条件恶劣,治理难度更大。同时资源开发与环境保护的矛盾日益突出,水土流失预防保护监督的任务十分繁重。

  四是水污染防治和水生态保护任重道远。黄河以占全国2%的水资源,承纳了全国约6%的废污水和7%的COD排放量。干流及主要支流水功能区水质达标率仅有48.6%,流域水污染形势严峻。由于河流生态用水不足、水污染、河流阻隔等因素,造成湿地萎缩、水生生物生境破坏、水源涵养功能下降、生物多样性降低等问题。

  五是水沙调控体系不完善。黄河干流规划的七大骨干工程仅建成四座,北干流河段缺乏控制性工程。小浪底水库调水调沙后续动力不足,在水库拦沙库容淤满后,高含沙小洪水出现的概率将大幅度增加,下游河道主槽仍会严重淤积,水库拦沙期塑造的中水河槽将难以长期维持。

  六是流域综合管理相对薄弱。流域管理与区域管理相结合的管理体制及运行机制还不完善,政策、法规还不健全,执法能力、监督监测能力和科技支撑能力还很薄弱。

  同时,黄河治理开发保护与管理也面临着新形势新挑战。《全国主体功能区规划》明确了“两横三纵”、“七区二十三带”、“两屏三带”的城市、农业、生态战略格局,赋予黄河流域及相关区域重要的战略定位。国家先后做出支撑青海等省藏区发展的决定,出台促进宁夏、甘肃、内蒙古和中原经济区经济社会发展的意见,批复实施《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》、《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》。特别是党的十八大确立了2020年全面建成小康社会的宏伟目标,提出了“五位一体”的总体布局和“四化同步”的发展战略,强调要树立敬重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,优化国土空间开发格局,全面促进资源节约,加大自然生态系统和环境保护力度,加强生态文明制度建设,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。这都对保障黄河流域防洪安全、供水安全、能源安全、粮食安全和生态安全提出了新的更高要求。

  二、意义与特点

  2007年,国务院全面启动新一轮流域综合规划修编工作。在水利部统一部署下,黄河水利委员会精心组织,会同流域9省(区),历时6年完成了《黄河流域综合规划(2012~2030年)》(以下简称《规划》)修编工作。2013年3月,《规划》获得国务院批复。

  《规划》坚持以科学发展观为引导,认真贯彻落实中央兴水惠民决策部署,秉持人水和谐和维持河流健康的理念,在充分汲取以往规划成果的基础上,全面规划,统筹兼顾,标本兼治,综合治理,注重依法管水、科学治水,提出了破解治黄难题的思路和措施,制定了到2020年、2030年治黄的目标和任务,描绘了新时期治黄事业发展的美好蓝图,是今后一个时期黄河治理开发保护与管理的纲领性文件。

  按照《水法》规定,流域综合规划是流域建设水工程和进行涉水涉河管理的基本依据,是各类专业、专项规划需要遵循的前提。《规划》制定了一系列控制性指标和“红线”,明确了不同河段治理开发和保护的功能定位及其目标任务,为加强流域管理、水资源管理、河道及水域管理、洪水管理提供了支撑,对落实最严格水资源管理制度,强化社会管理和公共服务职责,提供了法律依据。

  《规划》的主要特点:一是更加注重水资源的节约保护,突出以灌区节水改造为中心的节水型社会建设,加强以水功能区管理为核心的水资源保护,建立流域用水总量、用水效率和纳污总量指标体系,以水资源的可持续利用支撑流域经济社会的可持续发展;二是更加注重治河惠民,提出破解洪水泥沙威胁、保证城乡供水安全、加快滩区综合治理、推进灌区节水改造的思路和措施,着力为全面建成小康社会提供坚实的水利支撑;三是更加注重统筹兼顾,统筹协调治理、开发、保护各方面的关系,统筹协调上下游、左右岸、干支流的关系,正确处理需要与可能、整体与局部、近期与长远的关系,促进流域与区域协调发展;四是更加注重依法管水,确定黄河治理开发保护与管理的控制性指标,注意规范约束人类自身活动,努力使经济发展与人口资源环境相协调;五是更加注重公共服务与社会管理,加强科技支撑,提升信息化管理和综合管理水平,为治黄事业科学发展提供有力保障。规划的批复和实施,必将对黄河治理开发保护与管理产生重大而深远的影响。

  三、目标与布局

  《规划》确立的黄河治理开发保护与管理的长远目标是:维持黄河健康,谋求黄河长治久安,支撑流域经济社会可持续发展。

  到2020年,黄河水沙调控和防洪减淤体系初步建成,确保下游防御花园口洪峰流量22000立方米每秒堤防不决口,重要河段和重点城市基本达到防洪标准;节水型社会建设初见成效,城乡居民生活用水全面保障,工农业用水保障程度得到提高;饮用水水源区水质全面达标,干支流主要控制断面水质达到水功能区目标要求,干流生态环境用水基本保证;水土保持预防监管体系基本健全,人为水土流失初步控制;流域综合管理能力得到加强。

  到2030年,黄河水沙调控和防洪减淤体系基本建成,洪水和泥沙得到有效控制;水资源利用效率接近全国先进水平,水能和水运资源合理利用;水功能区水质全部达标,重要水生态保护目标的生态环境用水基本保证;适宜治理的水土流失区基本得到治理;流域综合管理现代化基本实现。

  规划的总体布局是:构建完善的水沙调控、防洪减淤、水土流失综合防治、水资源合理配置和高效利用、水资源和水生态保护以及流域综合管理等“六大体系”。其中水沙调控体系是防洪减淤体系、水资源合理配置和高效利用体系的核心,也与水土流失综合防治体系、水资源和水生态保护体系密切相关,是治黄总体布局的关键。

  1、水沙调控体系。统筹考虑洪水管理、协调全河水沙关系、合理配置和优化调度水资源等要求,以干流的龙羊峡、刘家峡、黑山峡、碛口、古贤、三门峡、小浪底等骨干水利枢纽为主体,以海勃湾、万家寨水库为补充,与支流的陆浑、故县、河口村、东庄等控制性水库共同构成水沙调控工程体系,由水沙监测、预报和水库群调度决策支撑系统等构成水沙调控非工程体系。

  2、防洪减淤体系。按照“上拦下排、两岸分滞”调控洪水、“拦、调、排、放、挖”综合处理和利用泥沙的基本思路,以河防工程为基础、水沙调控体系为核心,多沙粗沙区拦沙工程、河道放淤工程、分滞洪工程等相结合,辅以防汛抗旱指挥系统和洪水风险管理等非工程措施,构建较为完善的黄河防洪减淤体系。

  3、水土流失综合防治体系。遵循自然和经济规律,以水土资源的可持续利用和生态环境的良性维持为根本,与当地群众脱贫致富和经济社会可持续发展相结合,采取防治结合、保护优先、突出重点、强化治理的思路,按照分区防治的原则,因地制宜地对重点治理区、重点预防保护区、重点监督区配置各种适宜的治理措施。

  4、水资源合理配置和高效利用体系。按照节流开源并举,节流优先,适度开源,强化管理的基本思路,在全面加强节约用水的基础上,实行最严格的水资源管理制度,提高用水效率,多渠道开源增加供水能力,合理有序地开发利用水力资源。

  5、水资源和水生态保护体系。按照保护优先、综合治理、强化监管的基本思路,水资源保护以加强水功能区管理为核心,减少和控制污染物排放量和入河量,明确和落实各省区考核目标和责任,完善流域水质监测体系,提高流域水资源保护管理能力。水生态保护以干流为主线,以湿地和鱼类为重点保护对象,以河源区和河口区为重点保护区域,因地制宜地采取保护措施。

  6、流域综合管理体系。以完善体制机制、建立健全法制、提升管理能力为基本思路,进一步完善流域管理与区域管理相结合的体制,健全流域管理的政策法规,加强流域综合管理能力建设,推进信息化与治黄融合发展,提高流域管理和科技支撑能力。

  为维持黄河健康生命、促进流域经济社会可持续发展,《规划》重点确定了防洪(防凌)标准、设防流量、防凌库容、平滩流量、地表水用水量、地表水耗水量、地下水开采量、万元工业增加值用水量、大中型灌区灌溉水利用系数、水质目标、COD入河量、氨氮入河量、河道内生态环境用水量和断面下泄水量等14项控制指标。黄河下游平滩流量4000立方米每秒左右;南水北调西线一期工程生效前,黄河流域地表水消耗量控制在332.8亿立方米以内,地下水开采量控制在123.7亿立方米以内,万元工业增加值用水量降低到53立方米以下;利津断面多年平均下泄水量控制在187亿立方米以上,头道拐断面多年平均生态环境用水量不少于200亿立方米;按照有关技术规程规范,在核定水功能区水域纳污能力基础上,确定各水平年黄河流域水功能区主要污染物COD、氨氮的限制排污总量意见,作为水资源保护和水污染防治工作的依据。

  四、对策与措施

  一是完善水沙调控和防洪减淤体系。进一步深化研究以小浪底水库为主的现状工程体系联合调水调沙运用方式,优化各项调控指标。研究优化龙羊峡、刘家峡水库运用方式,遏制或缓解主河槽淤积萎缩的不利局面。做好已开工的干流海勃湾水库、沁河河口村水库的建设工作,及时建成生效。加快古贤水利枢纽、泾河东庄水库的前期工作,争取2020年前后建成生效。做好碛口、禹门口(甘泽坡)水利枢纽的重大关键技术研究工作,促进立项建设。对黑山峡河段开发方案加强科学论证。

  近期基本完成黄河下游临黄大堤的标准化堤防建设任务,加强河道整治,基本完成河口、沁河下游堤防及险工加高加固以及蓄滞洪区建设,做好滩区安全建设工作。基本完成宁蒙河段、禹潼河段、潼三河段等上中游干流河段防洪及河道治理、库岸防护工程建设。全面完成城市防洪及病险水库除险加固。做好中小河流治理工作。开展小北干流无坝自流放淤,进行下游“二级悬河”治理和滩区放淤,开展下游背河低洼地改造,结合淤背等泥沙利用进行挖河疏浚。建立健全气象监测、水文监测预报、通信系统建设等非工程措施。

  二是合理配置和节约保护水资源。加强大中型灌区的节水改造,加大工业、城镇生活节水力度。做好水源工程建设工作,建设古贤水利枢纽及洮河九甸峡、沁河河口村水库等骨干调蓄水库,加快建设引大济湟、引洮等工程,进行河湖连通工程建设。做好已建在建灌区的续建配套工程。加快开展南水北调西线、引江济渭入黄等向黄河调水工程的前期工作,建设引汉济渭等跨流域调水工程。进一步完善干流水量综合调度体系,加强主要支流水量统一调度体系建设。积极稳妥推进水权转换,促进水资源高效利用。合理有序进行水能资源开发,充分利用黄河航运资源。

  要加强流域水资源和水生态保护基础设施建设,提高监测能力,完善监督管理体系。加强饮用水水源地和重要生态区保护,进行入河排污口整治和疏浚清淤、废污水生态处理等水资源保护工程建设,提高水资源保护的管理能力。逐步消减地下水超采量,建设地下水保护与修复工程和监测体系。

  三是加强水土流失综合防治。要充分发挥生态系统的自我修复能力,以多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区为重点,开展淤地坝、梯田、林草工程建设及封禁治理,强化预防监督和执法能力建设。完成多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区拦沙工程建设任务,对内蒙十大孔兑进行治理。开展子午岭、六盘山和黄河源区的水土保持预防监督。建设完善黄河流域水土保持生态环境监测网络,开展多沙粗沙区重点支流水土保持监测和晋陕蒙接壤区人为水土流失监测。

  四是强化流域综合管理。进一步完善流域管理和区域管理相结合的管理体制和机制,实行最严格的水资源管理制度,严格用水总量、用水效率和入河排污总量控制,加强水资源统一管理和调度,强化流域管理职能。制定《黄河法》、《黄河流域水资源保护条例》等,构建完善的黄河水法规体系,加强水行政执法能力与监督能力建设,加强涉水行业管理,强化规划同意书、水资源论证、防洪影响评价工作,规范河湖和河道岸线管理,加快管理能力建设,使流域综合管理和公共服务水平进一步提高。基本建成以水沙监测预报、“数字黄河”工程、“模型黄河”工程为重点的科技支撑体系,推动信息化与治黄工作深度融合、同步发展,以信息化带动治黄现代化。

  五、实施与保障

  《规划》是今后黄河流域开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署,是规范流域水事活动、实施流域管理与水资源管理的重要依据。流域机构和各级政府要加强规划的实施,确保规划目标任务的落实和各项治黄工作的全面推进。

  一要提高对规划重要性的认识。要加强规划宣贯工作,各级政府和有关部门要通过各种媒体,采用务实高效的形式,加强对规划的宣传,提高各级政府、有关部门、社会公众对规划重要性的认识,增进对规划内容的了解,增强依据规划开展相关涉水活动的自觉性,提高对规划实施的支撑力度。

  二要发挥流域机构引导和组织、协调以及监督的职责。针对《规划》的目标任务,按照确定的各项规划措施,围绕六大体系建设,制定黄河流域综合规划的实施方案,分解职责,强化落实,全面促进规划实施。

  三要发挥各级政府的主导作用。各级政府是水利规划的组织实施主体,应加强对规划实施的组织领导,积极吸纳社会各方的参与,把规划确定的控制性指标及主要任务纳入当地国民经济和社会发展规划,建立相应的组织责任体系和协调机制,切实抓好规划的实施。

  四要加快推进重大项目前期工作。重大项目前期是规划实施的关键,各级政府和有关部门要统筹协调,超前安排,发挥各方力量,切实解决项目前期中遇到的问题,按职责分工推动项目前期工作,为规划实施奠定基础。

  五要强化投资保障。要进一步增加中央和地方水利投入,发挥公共财政的主渠道作用,建立政府水利投资稳定增长机制。明确各类水工程的投资主体,扩大中央财政贴息力度,落实好土地出让收益用于水利建设,形成多渠道、多层次、多元化的水利投入保障机制。完善市场环境,引入竞争机制,广泛吸引各类社会资金投入水利建设。

  六要完善体制机制。要着力构建政府主导、社会协同、公众参与的水利发展体制机制,在水资源管理体制、水利投融资体制、水利工程建设和运行管理、水利建设资金管理体制以及基层水利服务体系、水权制度、水生态补偿机制创新等方面改革攻坚,为《规划》实施提供有力的制度保障。

  七要健全规划体系。要随着流域自然和经济社会环境的变化,以流域综合规划为基础,加强专业、专项规划编制,不断丰富完善治黄规划体系。加强规划实施过程的中期评估和后评价工作,及时对规划内容进行修订或调整,提高规划的实施效果。

  八要加强规划管理。根据《水法》、《防洪法》赋予的职责,以规划为基础,加强管理,严格实行水工程建设规划同意书、水资源论证等制度,强化规划的引导和约束作用。

  让大家以《规划》的批复为契机,加强统筹协调,精心组织实施,确保规划的目标得以落实,为谋求黄河的长治久安、支撑流域经济社会可持续发展做出新的更大贡献。

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